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Time:2020-05-27 16:30

王寿林:对健全违宪审查制度的理论思考

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  宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序制定的根本法。依法治国首先要坚持依宪治国,依法执政首先要坚持依宪执政。党的十九届四中全会决定指出:“加强宪法实施和监督,落实宪法解释程序机制,推进合宪性审查工作,加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”[1]所谓违宪审查制度,是指国家的权威机构为保障宪法的实施,对国家机关、政党组织和社会团体的立法或行为的合宪性进行具有法律效力的审查和裁决,并对违宪立法或行为予以纠正和制裁的制度。其目的是通过审查和处理违宪行为,保证宪法的有效实施,使国家权力受到制约,使公民权利得到保障。

  违宪审查制度是宪法实施的保障。从法律的地位和效力看,一个国家的法律可以分为三个层次。首先是宪法,这是一个国家的根本法,具有最高的法律地位和法律效力,其他法律、法规都不得与宪法相抵触;其次是法律,其地位和效力低于宪法;最后是行政法规和地方性法规,其地位和效力又低于法律。根据我国立法的有关规定,下位法必须服从上位法,地方性法规必须服从国家法律,以保证国家法律制度的统一。宪法作为国家的根本法,是万权之本、万法之源,具有最高的效力和至上的权威。保障宪法的效力和权威,主要有两个相互关联的途径:一是宪法审查;二是宪法诉讼。只有存在对立法和行为的合宪性审查,宪法才会真正成为治国理政的依据并因此成为真正的根本法;只有存在宪法诉讼,宪法才会获得实际的法律效力并因此成为活生生的法律。

  违宪审查制度是法治国家的基石。宪法至上分为形式至上和实质至上。形式至上是指宪法对自身最高法律效力的宣示;实质至上是指人民具有宪法至上的观念和维护宪法权威的意识,对制定宪法和实施宪法具有高度的自觉,从而为宪法的贯彻落实提供有力的保障。既然宪法具有最高的法律效力,那么法律文件和治理行为都不得同宪法相抵触,违宪都必须接受审查并予以纠正。我国的宪法是党领导国家权力机关制定的,反映了广大人民的共同意志和社会发展的客观规律,在最高和终极的意义上具有规范和裁决人们行为的效力,任何个人或组织都不能超乎其外、凌驾其上。因此,由专门的权威机构来裁定法律、法规、规章是否与宪法相抵触,国家机关、政党组织、社会团体的行为是否违宪,并宣布违宪的法律、法规、规章和行为无效,是法治国家的基本标志。

  违宪审查制度构成一个完整的系统,包含着诸多的要素:违宪审查的主体是具有宪法监督权的特定的国家机关;违宪审查的客体是执行或适用宪法的国家机关、政党组织、社会团体及其工作人员;违宪审查的内容是对国家机关、政党组织、社会团体及其工作人员的立法或行为是否符合宪法进行审查,包括审查各类法律法规以及公职人员所实施的行为的合宪性;违宪审查的程序是由宪法明文规定的程序;违宪审查的目的是保障宪法的实施,使一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。同时,为了有效实施违宪审查,还要依法明确违宪事项、违宪行为、违宪主体,建立识别违宪行为、裁决宪法纠纷的标准和程序,从而使宪法的最高效力和至上权威既通过科学立法,又通过严格执法、公正司法和全民守法得到体现。

  目前,我国违宪审查制度主要存在以下问题:第一,违宪审查主体不到位。虽然我国宪法明确规定全国人大及其常委会是我国的宪法监督机关,但违宪审查是一项技术性很强的专门工作,客观上需要专门的机关来负责实施。就我国的实际看,违宪审查只是全国人大及其常委会众多职权中的一项,且全国人大一年一次会议,常委会两月一次会议的工作制度,都使得违宪审查工作难以开展。第二,违宪审查客体不周延。我国宪法规定:全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定;全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令。但对全国人大制定的基本法律违宪,又由哪个机关来审查的问题,宪法并未明确规定。[2]第三,违宪审查效果不理想。违宪审查制度健全完善,必然要求对违宪审查的主体、违宪审查的标准、违宪审查的程序、违宪审查的内容、违宪审查的效力等做出具体规定。而我国宪法对违宪审查制度只做了原则性规定,对审查主体、审查标准、审查程序、审查内容、审查效力等问题均未做出明确规定。没有程序上的保障,违宪审查就不可能有效实施。我国违宪审查制度存在的缺陷,正是完善这一制度所要解决的问题。其中关键是要明确违宪审查的主体,从体制上解决违宪审查主体缺位的问题。

  对于违宪审查的主体,有人主张在全国人大及其常委会之外设立宪法法院,由宪法法院进行专门的违宪审查。在这种观点看来,如果由立法机关或者隶属于立法机关的机构承担违宪审查职能,就会造成自己审查自己,实际效果必然大打折扣,立法方面的违宪审查就难以落实。因此,违宪审查只能由具有司法性质的国家机关来承担。换言之,违宪审查只能是司法审查。在民主政治条件下,建立独立的宪法法院作为履行违宪审查职权的专门机构是一种理想的选择,能够确立违宪审查制度的权威性,保证违宪审查机构的独立性,体现违宪审查的专业性,提高违宪审查的有效性。然而在全国人大及其常委会之外设立宪法法院,则意味着司法权可以对立法权进行制约监督,这显然有悖于现行国家体制。有人主张设立宪法委员会来专门行使违宪审查权。这又会遇到一系列问题:如果在全国人大常委会内设立宪法委员会,则可以解决对法规和规章的违宪审查问题,但却不能解决对全国人大及其常委会的立法违宪审查问题,因为这个委员会同其他专门委员会一样,不能以自己的名义做出决定,只能把自己的意见或建议以报告的形式提交全国人大及其常委会,是否违宪必须由全国人大及其常委会做出决定。如果在全国人大内设立宪法委员会,则可以解决对全国人大常委会的立法违宪审查问题,但仍然解决不了全国人大的立法违宪审查问题。如果在全国人大之外设立宪法委员会,则可以解决对全国人大的立法违宪审查问题,但又有悖于现行国家体制。有人主张由最高人民法院来行使违宪审查权。这同样行不通,因为我国的最高人民法院由全国人大产生,并对其负责,受其监督。如果由最高人民法院行使违宪审查权,审查全国人大及其常委会制定的法律,既达不到促进宪法实施的目的,又有悖于现行国家体制。[3]

  根据我国宪法的规定,全国人民代表大会监督宪法的实施,可以撤销全国人大常委会不适当的决定。全国人大常委会监督宪法的实施,可以撤销国家行政机关制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令,可以撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。从我国实际看,全国人民代表大会是民意代表机关,又是制宪和修宪机关,其对民意的反映,对宪法精神、原则和规定的把握,是任何其他国家机关所无法比拟的。因此,全国人民代表大会作为国家最高权力机关,最有资格和能力审查其他国家机关制定的规范性文件是否符合宪法精神、原则和规定。同时,全国人民代表大会拥有宪法监督权也是保证其最高国家权力机关地位的需要。按照民主集中制原则,全国人民代表大会是最高国家权力机关,其他国家机关均由它产生,对它负责,受它监督。而对这种地位的一种重要保证就是行使宪法监督权。如果其他国家机关所制定的规范性文件与全国人民代表大会所制定的宪法和法律相抵触,而其无权予以纠正,最高国家权力机关的地位和权威也就无从保证。[4]同样,全国人民代表大会的宪法监督权决定了全国人大常委会的宪法监督权。如果说享有宪法解释权是成为违宪审查主体的前提的话,那么在我国,只有全国人大及其常委会享有宪法解释权。

  最高国家权力机关的审查模式同其他模式一样,尽管各有长短,但它最适合我国国情,最有利于确保宪法的实施和国家体制的稳定。然而在我国实际政治生活中,全国人大及其常委会几乎不曾动用这一职权,这不能不与缺少宪法监督的专门机构有关。为了使全国人大及其常委会的宪法监督权得到有效行使,实现宪法监督的专门化和经常化,有必要设立专门的宪法监督机构,以便具体审理违宪法律和违宪案件,裁决国家机关之间的权限争执;接受和审议有关违宪问题的调查报告,并提出具体的处理意见;监督由全国人大选举产生的国家机关及其公职人员的执法活动,并对严重违宪者向全国人大及其常委会提出罢免案。这种专门的宪法监督机构,就是设在全国人大内的宪法委员会。全国人大宪法委员会的性质是全国人大的专门机构,由全国人大代表、全国人大常委会组成人员、资深法律专家组成,受全国人大及其常委会的领导,有研究、审议和拟订有关宪法修改、监督宪法实施议案的职权。[5]我国全国人民代表大会组织法规定,全国人大设立的专门委员会经全国人大常委会的委托,可以调查违宪案件,并提出专门报告。可见,在全国人大内设立宪法委员会具有一定的法律依据。宪法委员会的职权主要有:对各级国家机关制定的法律、法规、规章和决议进行合宪性审查;对各级国家机关及其工作人员的公务活动进行合宪性审查;对各级国家机关之间的权限争议做出裁决。宪法委员会对全国人大及其常委会制定的法律进行合宪性审查,一旦发现存在违宪问题,应交由全国人大及其常委会按照立法程序予以修改。

  [1] 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,《人民日报》2019年11月6日。

  [4] 胡锦光:《宪法监督与宪法保障研究》,载《宪政论丛》第2卷,法律出版社1999年版,第125-126页。

  [5] 周伟:《启动宪法监督:健全宪法监督机构的路径选择》,《理论与改革》2014年第6期。

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